Израильский «еж» или «скандинавская» модель. Запад пытается согласовать форму гарантий безопасности для Украины: какие есть варианты — обзор NV

Журнал Politico писал в начале июня, что за пять недель до саммита западные союзники не имеют единой позиции относительно гарантий безопасности, о которых просит Украина. В то же время президент Украины Владимир Зеленский заявил, что не видит смысла участвовать в саммите НАТО в Вильнюсе, если Украина не получит четкого сигнала относительно членства.

14 июня генсек НАТО Йенс Столтенберг заявил, что на саммите Украина может рассчитывать на «сильное сообщение о поддержке и солидарности, которое подаст четкий сигнал о том, что будущее Украины в НАТО». А президент Чехии Петр Павел озвучил несколько наиболее вероятных сценариев гарантий безопасности для Украины, о которых сейчас говорят на Западе. «Я слышал о двух типах или сценариях гарантий. Один — это гарантии, которые были предоставлены Финляндии с начала процесса ратификации ее вступления [в НАТО]. Другой подход к гарантиям безопасности применен для Израиля. Возможно, мы увидим что-то посередине», — рассказал Павел в интервью Радио Свобода.

NV напоминает особенности каждого из этих вариантов: финско-шведской модели гарантий до вступления в НАТО, израильского варианта безопасности вне НАТО и промежуточного сценария с сохранением курса на членство в Альянсе. Украинские чиновники, включая Владимира Зеленского, неоднократно подчеркивали: Киев осознает невозможность вступления в НАТО во время войны, однако не планирует отказываться от цели членства.

Идея гарантий для Финляндии и Швеции на период ратификации заявок в НАТО

Финляндия официально стала членом НАТО 4 апреля 2023 года, с этого дня она защищена всеми обязательствами стран-членов Альянса. Самая серьезная из них — статья 5 Североатлантического договора, которая предусматривает, что нападение на одного участника НАТО является нападением на всех его членов и каждая из стран Альянса обязана оказать помощь жертве агрессии.

Однако эти гарантии не распространялись на тот период, пока почти год длилась ратификация финской заявки на членство в НАТО (как и в случае со Швецией, окончательное утверждение членства которой до сих пор тормозит Турция).

Обе страны подали заявку на вступление в НАТО еще в мае 2022 года. Уже тогда одним из приоритетных вопросов стала проблема гарантий их безопасности на период многомесячных формальных процедур вступления, особенно на фоне угроз России о расширении НАТО как якобы «красной линии» для Москвы.

На этот период декларативные гарантии Швеции и Финляндии в двустороннем порядке предоставили несколько ключевых государств НАТО. Наиболее публично это сделала Великобритания. В мае 2022 года тогдашний премьер-министр страны Борис Джонсон лично приехал в Хельсинки и Стокгольм, чтобы подписать с правительствами этих стран соглашения, подтверждающие взаимные гарантии безопасности. Джонсон констатировал, что вторжение России в Украину создало «новую реальность» и объяснил, что «если на Швецию нападут и она попросит у нас поддержки, мы ее предоставим». Аналогичный принцип должен быть применен и для Финляндии.

.coronavirus_subscribe.black-style, .coronavirus_subscribe.black-style
.collection_form__container{background:#262626;color:#fff}
.updated-style{box-shadow:0px 4px 4px 0px rgba(0, 0, 0, 0.25)}.updated-style .bn.bn-primary.bn-block{box-shadow:0px 4px 4px 0px rgba(0, 0, 0, 0.25)}.updated-style
.collection_form__main__subtitle{line-height:1.2;font-size:13px}.updated-style
.collection_form__main__title{margin-bottom:15px;font-family:’Noto Serif’}.updated-style
.collection_form__form{margin-top:15px}.updated-style .collection_form__not_subscribed,.collection_form__subscribed{min-width:auto}

Издание EURACTIV тогда объясняло, что предоставленная Великобританией поддержка на практике, вероятно, должна была бы означать развертывание Объединенных экспедиционных сил (Joint Expeditionary Force, JEF) — коалиции североевропейских союзников, которая была создана при участии Великобритании, Дании, Норвегии, Эстонии, Исландии, Латвии, Литвы и Нидерландов после того, как в 2014 году Россия вторглась в Крым и на Донбасс. Финляндия и Швеция присоединились к JEF в 2017 году. При необходимости Объединенные экспедиционные силы могут развернуть контингент численностью до 10 000 военных для проведения гуманитарных миссий или боевых операций высокой интенсивности. В состав британской части этих сил входят военнослужащие и вооружение военно-морского флота, морской пехоты, сухопутных и воздушных сил Великобритании.

По меньшей мере несколько членов Joint Expeditionary Forcе подтвердили, что также готовы быть гарантами безопасности Финляндии и Швеции на период принятия их в НАТО. Среди таких стран — Норвегия, Дания, Исландия, Нидерланды. В частности министр обороны Нидерландов Кайса Оллонгрен заверила, что ее страна готова применить ресурсы своего флота и подчеркнула, что возможностей помощи «более чем достаточно». Она также напомнила, что к Финляндии и Швеции как членам ЕС могли бы быть применены и гарантии безопасности на уровне Евросоюза. Германия обязалась активизировать военное сотрудничество с обеими скандинавскими странами, в частности путем совместных учений в Балтийском море. «Обе страны всегда могут рассчитывать на нашу поддержку, особенно в этой особой ситуации», — объяснял год назад Олаф Шольц относительно гарантий для Финляндии и Швеции.

США тоже заверили, что выполнят роль гарантов безопасности — в частности такое обещание на закрытых переговорах получили лидеры обеих стран в Вашингтоне. «США готовы обеспечивать меры сдерживания, а также обороны для Финляндии и Швеции, если они будут в этом нуждаться, даже пока они не получат полных преимуществ членства в Альянсе по Статье 5», — отмечал в мае 2022 года советник президента США по вопросам нацбезопасности Джейк Салливан. Хотя Белый дом не разглашал детали этих договоренностей, шведская пресса писала, что помощь будет заключаться в сильной политической поддержке со стороны стран НАТО, углублении военных учений, расширении присутствия сил Альянса в Балтийском море (что действительно было реализовано). Также речь шла об усилении сотрудничества в сфере разведки и противостояния различным угрозам, включая угрозы в киберпространстве.

Генсек НАТО Йенс Столтенберг отдельно подтвердил, что даже до формального принятия двух стран в НАТО государства Альянса будут готовы их поддержать в случае агрессии. «Невозможно представить, что союзники не будут действовать, если на Швецию и Финляндию будет оказываться любое давление», — заявил он осенью 2022 года.

Впрочем, дальнейшее торможение заявки официального Стокгольма и отдельное принятие в НАТО Хельсинки обострило вопрос о необходимости заключения со Швецией не вышеуказанных заявлений о намерениях, а юридически обязывающих соглашений о сотрудничестве в области обороны (Defense Cooperation Agreements, DCA), напоминал Atlantic Council. По мнению его экспертов, в случае длительного затягивания процесса вступления Швеции в НАТО именно такие двусторонние или многосторонние соглашения могли бы регулировать правовой статус войск США или других стран НАТО в Швеции и доступ Альянса к ее территории на уровне с Финляндией.

В таком случае Швеция, даже несмотря на позицию Турции, могла бы быть интегрирована в Альянс в «до сих пор беспрецедентной степени, но без полного членства» — де-факто, но без статуса де-юре, отмечал Atlantic Council. При этом Швеция была бы формально исключена из процедур стратегического оборонного планирования Альянса и гарантий безопасности НАТО по 5-й статье.

Возможно, о варианте такой модели могут дискутировать и в отношении Украины. Однако без жестких юридических гарантий наибольший ее риск — повторение варианта Будапештского меморандума. После того, как в 1994 году Украина отказалась от ядерного оружия, ее территориальную целостность и безопасность формально обещали гарантировать США, Великобритания и Россия. Обещания не предусматривали никаких обязательств и не защитили Украину от вторжения РФ ни в 2014 году, ни в 2022-м. Кроме того, Украина не является участницей Joint Expeditionary Forcе и не была интегрирована в оборонное сотрудничество членов НАТО в той степени, как Швеция и Финляндия на момент подачи заявок о членстве.

Израильская модель безопасности

Израиль не является членом НАТО, не стремится им стать и США формально не обязаны вступать в войну ради его поддержки. Однако с 1987 года Израиль входит в небольшой круг стран, являющихся основными союзниками США вне НАТО — статус, определяющий исключительно тесные стратегические и военные отношения Вашингтона со странами вне Альянса. Много десятилетий подряд Израиль занимает среди таких государств особое место.

«Постоянная поддержка безопасности Израиля была краеугольным камнем американской внешней политики для каждой администрации США со времен президентства Гарри Трумэна [1945−1953]», — напоминает Госдепартамент США. В 2013—2014 годах в Конгрессе США даже выдвигали инициативу предоставить Израилю еще более высокий статус «главного стратегического партнера». На практике такой подход Вашингтона в оборонной поддержке Израиля воплощается в десятилетиях сотрудничества в разработке военных технологий (среди них знаменитые системы Железный купол и Праща Давида), регулярных совместных военных учениях, огромных объемах военных поставок. С тех пор, как в 1948 году было создано современное государство Израиль, именно оно является крупнейшим получателем внешней помощи США — на общую сумму более $150 млрд по состоянию на февраль 2022 года.

Такое сотрудничество помогло превратить Армию обороны Израиля в одну из самых боеспособных и эффективных армий в мире, а израильскую военную промышленность и технологический сектор — в одного из крупнейших оборонных экспортеров на планете.

Вот лишь несколько отдельных примеров обязательств, на которых базируется текущая модель гарантий безопасности США и Израиля:

• Объединенная военно-политическая группа между США и Израилем, которая ежегодно или раз в два года собирается для наработки совместной оборонной политики, решения общих угроз и проблем, а также определения новых сфер сотрудничества в сфере безопасности.
• Текущий десятилетний Меморандум о взаимопонимании (2019−2028), согласно которому США ежегодно выделяют $3,3 млрд на оборонные поставки для Израиля в рамках программы иностранного военного финансирования (Foreign Military Financing, FMF) и $500 млн — на программы сотрудничества по противоракетной обороне.
• Именно через FMF Израиль получает доступ к самому современному американскому военному оборудованию, включая сверхсовременные истребители-бомбардировщики пятого поколения F-35 Lightning. Среди других видов оружия, закупку которых для Израиля финансируют США — вертолеты, танкеры-заправщики, высокоточные боеприпасы и т. д.
• Европейское командование США содержит в Израиле резервные склады военного оборудования и техники, которые могут быть задействованы для усиления обороны Израиля в случае «значительной военной чрезвычайной ситуации». Это вооружение и оборудование на сумму около $2 млрд, включая боеприпасы, умные бомбы, ракеты, военную технику и военный госпиталь на 500 коек. Эти резервы размещены в шести различных местах по всей стране.
• США участвуют в различных совместных оборонных программах и обменах с Израилем, включая военные учения, такие как Juniper Falcon, совместные исследования и разработки оружия.
• Соединенные Штаты и Израиль подписали многочисленные двусторонние соглашения о сотрудничестве в области обороны, среди которых: Соглашение о взаимной оборонной помощи (1952 г.); Общее соглашение о безопасности информации (1982); Соглашение о взаимной логистической поддержке (1991); Соглашение о статусе вооруженных сил (1994 г.) — международный договор, определяющий правовое положение вооруженных сил одного государства, если они расположены или планируют зайти на территорию другого.

Однако, как указывают украинские аналитики, модель Израиля в ее чистом виде имеет многочисленные специфические отличия, которые могут сделать ее непригодной для Украины на фоне противостояния с РФ. В частности президент Центра глобалистики Стратегия ХХI Михаил Гончар и политолог Николай Давидюк в комментарии Укринформу указали на такие аспекты:

• Израиль, вероятно, имеет ядерное оружие, тогда как Украина давно от него отказалась;
• Украине прямо угрожает гораздо более мощный враг: в то время как Россия обстреливает даже тыловые районы Украины всем арсеналом своего оружия, в том числе и самым современным, и сама является ядерной державой, обстрелы Израиля из сектора Газа значительно менее технологичны, а другие его противники за последние 50 лет не имели такого военного потенциала, как РФ;
• если Израиль действительно «ни в чем не имеет отказа от США» и получает максимальную помощь в области обороны, безопасности и военно-технического сотрудничества, то в отношении Украины Вашингтон до сих пор применял селективный подход, предоставляя далеко не полный спектр вооружения и действуя очень осторожно;
• текущая израильская модель не предусматривает конечной цели членства в НАТО, тогда как для Украины этот курс является принципиальным.

«Принцип ежа» с сохранением курса в НАТО или «нечто посередине»

Этот вариант предусматривает максимальную оборонную поддержку Украины — вероятно, по близкой к израильской модели, — однако не исключает членства Киева в НАТО в будущем.

«Важно понимать, что речь идет именно о „стратегии дикобраза“ — предоставлении такой военной помощи Украине, чтобы дальнейшая война с ней была крайне болезненной, — пояснила в недавнем интервью NV Мари Йованович, экс-посол США в Украине. — Эта модель также охватывает поддержку оборонного промышленного производства внутри страны — так, чтобы стране не приходилось полагаться исключительно на другие страны в вопросе собственной обороны».

В таком случае Украина могла бы стать «настолько сильной, что ее становится невозможно проглотить, скажем так», отметила Йованович. «И я думаю, что это то, к чему должна стремиться каждая страна, особенно страна, которая имеет столько активов, как Украина, где уже существует очень сильный сектор оборонного производства. Он может быть сильнее при условии проведения необходимых реформ. […] Думаю, что здесь есть реальный потенциал, и, очевидно, мы видим, насколько способны украинские военные. И я считаю, что продолжение этого процесса является настоящим плюсом. Это хороший шаг. Конечно, это не означает, что не будет других видов гарантий безопасности, в том числе, возможно, со временем, членства в НАТО», — предположила бывший посол возможное расширение такой «промежуточной» модели.

В конце мая американская Wall Street Journal также писала, что страны Запада якобы хотят предложить Украине именно израильскую модель безопасности на период до ее вступления в НАТО, которая, в частности, облегчит передачу Киеву оружия, передовых технологий, а главным гарантом будут выступать США.

Подготовку подобного плана в интервью WSJ подтвердил президент Польши Анджей Дуда, также на условиях анонимности об этом рассказали газете и другие западные чиновники.

Собеседники WSJ объяснили, что стороны договора о гарантиях безопасности могли бы включать США, Великобританию, Германию и Францию. Высокопоставленные чиновники в нескольких европейских столицах, в частности в Париже и Берлине, заявили, что «в целом согласны с планом».

В то же время Politico писал, что президент Франции Эммануэль Макрон, по словам источников издания, поддержал «нечто среднее между гарантиями безопасности по израильской модели и полноценным членством в НАТО».

Украинская модель: что предлагал Киев

13 сентября 2022 года Офис президента представил Киевский договор о безопасности — базовые рекомендации по гарантиям безопасности для Украины, которые разработала экспертная группа во главе с председателем ОП Андреем Ермаком и экс-генсеком НАТО Андерсом Фог Расмуссеном.

Рекомендации, в частности, предусматривают ресурсы для Украины на содержание мощной армии, инвестиции в оборонно-промышленный комплекс Украины, поставки оружия и помощь союзников с разведданными, совместные учения и интенсивные тренировочные миссии под эгидой ЕС и НАТО и превентивные меры, чтобы не допустить новой агрессии.

В то же время Украина неоднократно подчеркивала, что соглашение о гарантиях безопасности не будет заменять вступление в НАТО и должно обеспечить Украине безопасность, пока она не станет членом Альянса.

В конце мая 2023 года Ермак сообщил, что Украина продолжает обсуждать с западными партнерами форму таких гарантий безопасности на пути в НАТО. «Мы понимаем, что это [вступление Украины в НАТО] точно произойдет после окончания войны. Что касается гарантий безопасности — с этим никто не спорит», — заявил глава ОП. Он добавил, что «сегодня обсуждается форма, в которой эти гарантии будут предоставлены».